内容提要：今明两年是全面建成小康社会的决胜期。坚持农业农村优先发展总方针，对于全面建成小康社会具有重大意义。应深入理解把握农业农村优先发展总方针的丰富内涵，处理好城乡融合发展和农业农村优先发展、长期目标和阶段性任务、总要求和重点突破、发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用等关系，完成好“三农”领域必须完成的硬任务，突出重点，推进农业农村优先发展。
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。今年的中央一号文件进一步强调，坚持农业农村优先发展总方针。今明两年是全面建成小康社会的决胜期。坚持农业农村优先发展总方针，完成好“三农”领域必须完成的硬任务，对于有效应对各种风险挑战赢得主动、确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标具有基础性作用。
农业农村优先发展具有丰富内涵
坚持农业农村优先发展总方针，应深刻理解把握这一总方针的丰富内涵，牢固树立农业农村优先发展政策导向，优先考虑“三农”干部配备，优先满足“三农”发展要素配置，优先保障“三农”资金投入，优先安排农村公共服务，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。
更新发展理念。深入把握农业农村优先发展的规律和要求，准确理解“三农”工作的极端重要性，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。改变对“三农”问题的传统认知，深化对农业多重功能、农民多重属性、农村多重价值的认知。考核地方政府政绩时，不仅要重视工业、城市、城市居民、经济总量，而且要更加重视“三农”领域必须完成的硬任务。
推进制度创新。坚决打破妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动。同时，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡土地、劳动力、资本、技术等各项要素资源自由流动、平等交换。构建城乡互补、全面融合、共享共赢的互利互惠机制，实现城乡融合发展。
突出政策导向。着眼于促进各类资源要素向农业农村倾斜，调整政策思路和政府行为，构建农业农村优先发展的长效机制。优先考虑“三农”干部配备，把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉“三农”工作的干部充实地方各级党政领导班子。优先保障“三农”资金投入，坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。优先安排农村公共服务，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。
强化保障措施。加强党对“三农”工作的领导，将农业农村优先发展的各项制度设计、政策创新以及重要任务落到实处。实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作机制，制定落实五级书记抓乡村振兴责任的实施细则，选优配强“三农”干部队伍。出台市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核意见，并加强考核结果运用，形成实施乡村振兴战略的工作合力。运用法治思维和法治方式促进农业农村优先发展，强化“三农”工作法治保障。
坚持农业农村优先发展应处理好四个关系
坚持农业农村优先发展总方针，从根本上破除城乡二元结构，促进城乡融合发展，需要处理好一些重要关系。
处理好城乡融合发展和农业农村优先发展的关系。实现城乡融合发展，促进城乡功能互补，是顺利推进现代化的内在要求。我国农业农村现代化明显滞后于工业和城市现代化，应通过农业农村优先发展促进城乡融合发展。农业农村优先发展并不意味着应该放缓城镇化步伐，或者是用乡村振兴战略代替城镇化战略。恰恰相反，农业农村优先发展必须置于城乡融合发展的整体架构中推进，实现“以城带乡”“以城兴乡”“以工哺农”“以工带农”，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
处理好长期目标和阶段性任务的关系。从长远来看，坚持农业农村优先发展是要彻底消除城乡二元结构，实现城乡融合发展，满足广大农民群众对美好生活的向往；强化高质量绿色发展导向，发挥我国农业比较优势，提高我国农业国际竞争力。实现长期目标需要明确不同发展阶段的主攻方向及阶段性任务。现阶段的主要任务是打赢脱贫攻坚战、保障粮食安全、深化农业供给侧结构性改革、全面深化农村改革、促进一二三产业融合发展、改善农村基础设施条件、提升农村基本公共服务水平、推进美丽乡村建设，确保农业农村优先发展。
处理好总要求和重点突破的关系。坚持农业农村优先发展是总方针，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求。我们既要按照总要求实施乡村振兴战略，也要注意避免眉毛胡子一把抓。应抓住重点实现突破，根据不同发展阶段、不同区域的实际情况明确工作重点、出台相应政策。准确把握乡村的差异性，做到因时因地因村制宜地推进乡村振兴。
处理好发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的关系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。发挥政府在规划引导、政策支持、市场监管、法治保障等方面的积极作用。注意防止“唯市场论”错误认识对农村基本经营制度、农业综合生产能力、农民权益保护、生态环境可持续发展等原则问题产生负面影响。
突出重点推进农业农村优先发展
当前，做好“三农”工作，要坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，抓重点、补短板、强基础，全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。
农业工作要突出粮食安全。夯实农业基础，保障重要农产品有效供给，为国民经济健康可持续发展提供坚实保障。应切实抓好农业特别是粮食生产，推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，合理调整“粮经饲”结构，着力增加优质绿色农产品供给；围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，推动农业由增产导向转向提质导向；释放农业多重功能，促进一二三产业融合发展；构建以绿色生态为导向的政策支持体系，推动农业绿色发展。
农村工作要突出人居环境改善。扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。应抓好农村人居环境整治三年行动，全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治，确保到2020年实现农村人居环境阶段性明显改善；实施村庄基础设施建设工程，为实现城乡均衡发展创造条件；加快补齐农村公共服务短板，提升农村公共服务水平；增强乡村治理能力，加强农村精神文明建设，持续推进平安乡村建设，保持农村社会和谐稳定。
农民工作要突出脱贫攻坚。加快补齐农村发展和民生短板，让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。应决战决胜脱贫攻坚，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，着力解决制约脱贫的重点难点问题，为明年完成脱贫攻坚任务奠定良好基础。巩固和扩大脱贫攻坚成果，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接；拓宽农民增收渠道，通过落实更加积极的就业政策、加快培育农业农村发展新动能、支持和鼓励农民就地就近就业创业，千方百计增加农民收入，持续缩小城乡居民收入差距；实现小农户与现代农业的有机衔接，培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体，注重解决小农户生产经营面临的困难，把他们引入现代农业发展大格局。
（作者为清华大学中国农村研究院副院长）