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中小学生在山西省武乡县八路军太行纪念馆缅怀革命先烈。 |
编者按：地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。近年来，地方立法围绕党和国家中心工作，与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，为地方各项事业发展提供了重要制度保障。
党的十九届四中全会决定强调，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。
为了展示新时代地方立法取得的新成就、创造的新经验，我们推出“地方立法新实践”系列报道，介绍地方人大依法履职，用良法保障善治，把法律和制度优势更好转化为治理效能的新探索。
2019年5月，山西省人大常委会副主任卫小春带队赴临汾市尧都区某乡镇调研时，提出到中共临汾地委旧址去看看。当地一些基层干部听了面面相觑：这个地方在哪里？
革命年代，很多地委都在边远地区开展工作。卫小春对这段历史有些了解，知道这个地方在“界峪村迴光寺”。可等他们到了那儿才发现，庙还在，地委旧址却没有了一点痕迹。
这就是山西省人大常委会在调研临汾市红色文化遗址保护利用情况时的场景。5个月后，2019年10月1日，《山西省红色文化遗址保护利用条例》正式实施，成为全国首部省级层面该领域的地方性法规。
一些红色文化遗址保护不力
太行山区是山西红色文化遗址集中的地区。从外围看，黎城县的黄崖洞景区隐藏在巍峨雄浑的红石山林中，当年正是由于黄崖洞的险峻，成就了它抗战时期“华北最大兵工厂”的重要地位。可现在，六七米宽的铺装路面直插腹地。多年前对景区前广场和景区内道路的过度改造，致使黄崖洞的险要地势和历史原貌遭到一定程度的破坏。
而在上党战役指挥部旧址——老爷山顶上，原先留有一个几米高的古塔，塔壁上的弹孔依稀诉说着当年的峥嵘。可几年前，当地将这处红色文化遗址交给一家企业经营开发，上党战役旧址的历史真实性和风貌完整性因此受到较大影响。
过度开发只是一方面，更多的红色文化遗址则是保护不力。据山西省人大常委会教科文卫工委法规处处长张汉琦介绍，在前期立法调研中，他们分组跑了5个地市45处革命遗址，“很多革命遗址已经找不到当年的痕迹，我们在代县试图寻找‘夜袭阳明堡’旧址，但这里早在新中国成立前就被复垦为耕地。”
除了点多面广、认定标准、保护资金等问题，产权也是一个棘手的问题。据山西省文物局原局长雷建国介绍：“据初步统计，山西3400多处红色文化遗址中，产权属于国有的不到8%，属于集体所有的大概占12%，其余均为私人所有。这些私人所有的民居类革命文物，相当一部分目前还正在使用，由于产权问题，多数遗存未得到应有的重视和保护，私搭乱建现象严重，周边环境杂乱。”
以上种种，正说明了山西省出台相关《条例》的紧迫性和必要性。这也是山西省人大常委会党组书记、副主任郭迎光将其称为山西省人大常委会教科文卫工委2019年“一号工程”的原因。
解决保护什么、怎么保护问题
调研取得了共识，但如何立法却引起了争论。没有立法先例可供借鉴，摆在他们眼前的，首先是如何界定红色文化遗址的时间段。“主要观点有两个，一个认为应该从新民主主义革命开始到新中国成立，即1919年到1949年，另一个则认为应该从1840年近代开始直到现在。”山西省人大常委会教科文卫工委主任李福明介绍，经过几次讨论，决定采纳第一个观点。
但等条例初稿发到16个省直部门征求意见后，有关部门提出：“难道大寨、锡崖沟不应该算吗？应该把1919年至今的红色文化遗址都纳入进来，应该把社会主义建设和改革开放时期都纳入进来。”起草工作从一开始，关于时间段的问题就一直有不同意见。
形成共识是在北京。2019年7月，《条例》草案论证会在北京召开，应邀出席的中共中央党史和文献研究院、全国人大教科文卫委、全国人大常委会法工委、文化和旅游部、退役军人事务部、国家文物局的领导专家共聚一堂，提出许多合理建议。最终，与会人员形成共识，将红色文化遗址的时间界定为中国共产党领导各族人民进行新民主主义革命的时期，也就是从1919年“五四”运动开始到1949年新中国成立。
怎么保护红色文化遗址是《条例》应当重点解决的问题。此前，山西省3400多处红色文化遗址中，只有872处“革命文物”在国家、省、市、县四级文物保护的范畴中。这意味着剩下的大部分红色文化遗址处在“无人认领”的状态中，《条例》在起草的时候，创造性地提出了“分级保护”原则。
“为突出保护重点、增强保护实效，根据红色文化遗址的历史价值、文化内涵、教育意义、纪念意义，分别列入省级、市级、县级红色文化遗址重点保护名录。县级以上人民政府应当将红色文化遗址保护利用纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。”李福明说，这让之前不被重视的红色文化遗址保护找到了责任人。
山西人大在长治调研时，当地有关部门提出，长治某烈士陵园外围被人挖沟施工，但因为该烈士陵园并不在文物保护范畴，没有可适用的保护法规，管理部门无法干预。此次《条例》明确规定，应当合理划定红色文化遗址保护范围和建设控制地带，并对保护范围内、建设控制地带内的活动作出规范。
体现人大在立法中的主导作用
“红色文化遗址是革命精神、红色基因的重要载体。以法治力量保护红色文化遗址，弘扬社会主义核心价值观是人大义不容辞的责任。”郭迎光表示。
“从2018年开始列入五年立法规划，到2019年列为年度重点立法项目，再到正式实施，中间付出了大量精力。”卫小春说。
6章，38条，接地气、有特色。“《条例》的制定充分体现了人大在立法中的主导作用。”李福明说，“这是本届省人大常委会党组研究提出的山西省地方立法‘四梁八柱’框架中，具有支柱地位的重要立法项目。”
不过，有的部门感到个别条款还不够解渴。有的部门提出：“对经费保障方面的责任还需要进一步明确。建议省人大在保护利用办法中明确各级财政经费落实的比例和投入的方式，建立事权财权相匹配的经费投入长效机制，重点向市县级倾斜。”
张汉琦解释说：“很多红色文化遗址没有列入文物保护法规定的四级文物保护范畴，不能使用文物保护的‘打包资金’，这意味着各地财政确实需要再单独拿出一块资金来进行专项保护。但由于山西各地财力状况不一，加之有的地方红色文化遗址较多，地方财政压力较大，所以只是规定纳入财政预算而没有作出设立专项保护资金的规定”。但即便如此，作出纳入财政预算的规定，就意味着地方必须增加经费、保障投入。
“下一步，省文物局将积极推进《条例》各项规定、要求的贯彻落实，力争在《条例》颁布一周年时，完成全省红色文化遗址的调查认定，并向社会公布全省红色文化遗址认定名单。”山西省文物局副局长赵曙光说。
“我们将把贯彻落实《山西省红色文化遗址保护利用条例》与深入宣传英雄烈士保护法、烈士褒扬条例等法律法规相结合，充分发挥红色文化遗址的教育功能，旗帜鲜明地反对和抵制歪曲、丑化和否定英烈及红色文化的言行。”山西省退役军人事务厅政策法规处处长孙宏春表示。
■编后
赓续红色基因 立法大有可为
通过制定《山西省红色文化遗址保护利用条例》，解决了困扰多年的保护对象难确定、保护手段难整合、保护资金难到位等问题，在保护与利用之间找到了平衡。更重要的是，整个立法过程，唤起了社会对红色文化遗址保护的重视，让许多尘封已久的红色记忆重回公众视野。
党的十九届四中全会指出，“坚持依法治国和以德治国相结合，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”。对此，地方立法大有作为、大有可为。用立法推动理想信念教育常态化、制度化，我们就能更好弘扬民族精神和时代精神，汇聚起民族复兴的磅礴力量。