● 对一些地方出现变换花样乱收费、乱涨价抵消减税降费成果的现象,必须露头就打、施以重拳、决不姑息,坚决斩断伸向减税降费红利的黑手
● 在落实减税降费政策时,有些地方顶风作案的主要原因有三点,一是可能存在腐败问题,二是地方政府财政开支大,靠税费可弥补财政开支,三是事权与财权不匹配
● 继续加强政府机构改革,放松政府管制,加强政府收费立法,严格政府依法行政,将对减税降费政策落到实处发挥重要作用
2019年,更大规模的减税降费在我国实施。
从个税专项附加扣除政策、小微企业普惠性减税措施,到深化增值税改革举措等落地；从增值税、个税、关税到社保费率等纷纷下调,减税降费带给市场主体与经济发展的红利已经显现。
中央在减税降费上的决心坚定,力度只增不减。就在刚刚过去的7月1日,我国新一轮3000亿元规模的降费举措正式落地。
在堪称“史上最大规模”的减负中,一种不和谐的做法出现了。满洲里口岸部分单位和企业存在违规乱收费、变相涨价收费等问题,大幅增加了企业成本,抵消了减税降费效果。国务院办公厅督查室发布通报称,当地有关做法严重影响了口岸营商环境,严重损害了党和政府的公信力。
通报传递出明确而强烈的信号:对党中央、国务院出台的减税降费重大举措,各地区各部门必须坚决贯彻执行,不折不扣落实,否则将受到严肃查处。
多位专家在接受《法制日报》记者采访时提出,继续加强政府机构改革,放松政府管制,加强政府收费立法,严格政府依法行政,将对减税降费政策落到实处发挥重要作用。
减轻企业税费负担
增强企业发展信心
李克强总理在今年《政府工作报告》中说,减税降费直击当前市场主体的痛点和难点,是既公平又有效率的政策。
2019年《政府工作报告》中所列今年政府工作任务中的第一项就提出了实施更大规模的减税,普惠性减税与结构性减税并举,重点降低制造业和小微企业税收负担；明显降低企业社保缴费负担,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例。还明确,稳定现行征缴方式,各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴。
为确保减税降费落实到位,国务院给出了具体减税降费目标:全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。
国家密集出台的一系列减税降费政策,对处于转型升级和创新发展关键期的制造业来说,是一场酣畅淋漓的“及时雨”。据统计,深化增值税改革自4月实施,4月至5月实现整体净减税2218亿元,所有行业均实现减税。其中,制造业减税效果明显,4月至5月实现净减税970亿元,居所有行业首位。
小微企业得益于优惠政策扶持,快速成长。据统计,1月至5月,小微企业普惠性政策新增减税668亿元,个体工商户和民营企业是最大受益群体,占全部减税额的83.4%。
特别是个人所得税改革受惠面持续扩大。1月至5月,个人所得税改革新增减税2594亿元,累计有1.09亿人的工薪所得无需再缴纳个人所得税。
随着一大波减税降费政策的精准落地,各地民营企业在细算减税降费“红利账”的同时,也带着十足的底气和信心。“4月,我们的销售额有约6000万元,按最新的增值税税率,我们减免了近100万元的税款。”在深化增值税改革落地后的第一个征期里,浙江奥康鞋业股份有限公司负责人王振滔晒出了企业的“减税账”,“根据测算,我们全年大概能减负近2200万元。这次的减税降费范围广、力度大,让我们民营企业对未来的发展更有信心了。”
全国政协委员、郑州大学法学院常务副院长沈开举教授在接受记者采访时说,党中央高度重视并出台了一系列有关减税降费,减轻企业负担的重大举措,为企业发展及营造良好的营商环境提供了非常好的条件。
然而,就是在这样的大环境下,依然出现了满洲里口岸事件。“这反映出个别地方对中央、国务院的战略部署认识不够、站位不高、严重不作为甚至乱作为的问题。这也是一种违法行为,即违反了税费制度规定。”沈开举说。
事权财权尚未统一
减税降费落地困难
沈开举认为,满洲里口岸事件被查处,凸显了中央对法律政策的实施监督非常重视。“过去有‘政令不出中南海’‘上有政策下有对策’的说法,使得中央部署在落实中大打折扣。党的十八大以来,中央对法律政策的实施,特别是法律政策实施的监督较之以往力度更大,措施更得力,取得了很好的效果。”
国务院办公厅督查室在对满洲里口岸事件的通报中就明确,对一些地方出现变换花样乱收费、乱涨价抵消减税降费成果的现象,必须露头就打、施以重拳、决不姑息,坚决斩断伸向减税降费红利的黑手。
那为什么在减税降费上,尽管中央三令五申,有些地方却还是会“顶风作案”呢?
北京大学法学院教授姜明安认为,其中有三大原因:一是可能存在腐败问题,“收费是需要许可的,许可从哪里来?政府”。在这类事件中,不排除有官商勾结的可能性。二是地方政府财政开支很大,靠税费可以弥补财政开支,“地方政府的花费也存在不合理及某些方面花费过多的问题”。地方税是地方财政的基本来源,花费不合理,花费太大。三是事权与财权不匹配,“很多事情让地方干,比如公费医疗、义务教育以及基础设施建设等,但地方财政收入有限,税费分配不合理,一些地方为了解决这一问题,卖地、拆迁,搞土地财政,如今土地政策收紧后,就只能依靠税收了”。
教育部长江学者特聘教授、南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪从经济学的角度点出了地方政府阳奉阴违背后的实质原因:一是与政府职能和政府规模问题有关,二是与地方政府的支出刚性和支出偏好有关。“如果继续维持现有规模巨大的政府职能,由于支出刚性的作用,很难有较大规模的、又具有实质性的减税降费举措。”
从政府规模来看,刘志彪认为,中国政府职能和机构改革,经历了“收缩——膨胀”的反复,其根本原因在于政府职能问题,即政府与市场的关系尚未处理好,政府做了很多本该由市场做的事情,或是在本该由自己做的事情上缺位,“越位”“缺位”“不到位”的问题依然存在。而政府职能和规模问题不改,就会对支出规模有很大的决定性作用。“支出规模受政府职能与政府机构设置影响,有这么大的支出,肯定要有那么多、那么高的收入,而现在地方政府的收入主要是两块,即正常的收税和土地财政收入。”
也正因为如此,要真正做到减税降费,降低企业负担,必须要进行政府机构改革,“撤掉不必要的政府部门,合并一些重叠的部门,将一些职能交给市场去做,让市场发挥更大的作用,改革不就是要建立让市场在资源配置中起决定性作用的体制吗?”刘志彪强调,只有把政府规模降下来,把政府职能改革了,支出减少之后,对于税费和房地产的依赖降低,中国经济才能进入一个正常的循环。
刘志彪同时提及支出刚性与支出偏好的问题。所谓支出刚性,是指行政上压缩财政支出规模的难易程度,比较难的就是刚性,容易压缩的就是有弹性。一般来说,这又与政府职能及政府运作方式有关系,“中国政府不仅承担民生的保障,还承担着经济发展的责任,而后者是一个无底洞,如果未来财政职能主要转向民生,经济建设支出逐步压缩,情况就会好一点”。
收支公开加强监督
严格落实依法行政
在国务院办公厅督查组对满洲里口岸事件的通报中,明确点出了“满洲里市政府、满洲里海关、满洲里站对党中央、国务院关于减税降费的重大决策部署认识不到位、态度不坚决、落实不彻底,尤其是口岸收费清理整治工作流于形式,对企业反映强烈的垄断经营、欺行霸市、乱收费、乱涨价等问题视而不见、查而不处,监管严重缺位,存在严重的不作为慢作为乱作为问题,严重影响了口岸营商环境,严重损害了党和政府的公信力”。
姜明安认为,减税降费关乎法治政府建设。两者关系体现在三个方面:第一,法治政府应当依法行政。乱收费违法收税,违反了依法行政的原则,与法治政府的目标相违背。第二,法治政府应当是服务型政府。违法收费、违法收税,损害了政府与人民的关系,违反了服务型政府的基本原则,损害政府公信力。第三,法治政府应当是公平、公正、诚实、守信的政府。违法收税收费首先是不公平、不公正的,以种种理由和借口乱收费违反了诚信原则。
如何避免这类行为继续发生?姜明安认为,首先,应当加强对违法收费、违法收税的监督检查。第一,行政机关应对企事业单位收费加强检查,“不是发一个审批就可以了,还应该看是否按照许可规定的范围和种类来进行收费”。第二,监察机关应加强对行政机关的检查。一旦发现问题,应当追究行政机关的责任。第三,上级行政机关也应加强对下级行政机关进行检查。
其次,要加强对违法收费收税的司法监督,充分发挥行政诉讼的作用。行政相对人可以告政府在相关方面的不作为、乱作为等。
再次,建议全国人大制定行政收费法。“30多年前,我们就想要制定四部法律,即行政处罚法,行政许可法,行政强制法,目前只有行政收费法还没有制定出来。”姜明安说,目前在税收方面有税收征收法,但并没有一部法律来规范收费,收费的范围、种类、程序等,都应通过法律进行规范。
沈开举也提出,从长远来看,要高度重视收费制度的立法问题。“在上个世纪90年代,曾出现‘三乱’现象,即乱处罚乱摊派乱收费。对于乱处罚,已经通过制定处罚法,在法律上得到了很好的解决。对于乱摊派,已经明确要坚决禁止,目前也在常抓不懈中得到了根本解决。但是,对于乱收费的问题,由于种种原因,相关立法还没有制定出来。我们通过税费改革来推动收费制度改革,有相当一部分收费已经被纳入税收范围里,但不能忽视,仍有一部分行为缺乏更有力的法律规定。因此,需要推进收费制度的立法。”
刘志彪则称,我国未来要进行彻底的政府改革,大幅度放松政府管制和大规模减税,才可能真正实现市场机制配置资源的决定性作用。这就需要实行政府收费与政府支出的公开化,加强包括人大代表、政协委员、上级政府、监察部门、人民群众、新闻媒体等在内的各种监督。同时,政府必须严格依法行政。