2018年7月31日中共中央政治局会议要求，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，稳就业居于首位。2018年底召开的中央经济工作会议要求，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。今年的《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。
这个安排和导向具有十分重要的政策含义。首先，在各项政府工作中给予就业更加突出的位置，在宏观政策中赋予就业更高的优先序。其次，把就业稳定作为宏观经济稳定的主要内容，宏观政策的目标更加明确，目标与手段更加统一，积极就业政策也更具可操作性。最后，适合我国当前就业形势的需要，与之相应的理念转变和机制调整恰逢其时。把就业放在“六稳”之首、置于宏观政策层面，标志着按照以人民为中心的发展思想，着力解决变化了的我国社会主要矛盾，宏观经济政策目标正在从“保增长，稳就业”向“保就业，稳民生”转变。
1、历史回顾：积极就业政策的完善与升级
在二元经济发展过程中，劳动年龄人口和经济活动人口增长较快，劳动力市场上供大于求是常态。扩大就业更多依赖经济增长来带动，决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念，有其历史的合理性。随着潜在增长率的下降，以及人口红利的消失，经济增长并不自动带来就业扩大，不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策的目标和底线更加清晰、可操作，民生也可以得到更好保障。
在20世纪90年代中期以前，我国劳动力配置的市场化程度很低，宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求，货币政策和财政政策的官方表述中都没有单独提到就业目标。在一定程度上，这与当时的劳动力供求状况是相适应的。在二元经济发展过程中，劳动年龄人口和经济活动人口增长较快，劳动力市场上供大于求是常态。因此，由于经济增长有一个既定的并假设不变的就业弹性（即一定的GDP增长率带来的就业扩大幅度），人们常常观察到的是就业扩大更多地依靠经济增长速度，因此，以经济增长带动就业这个情况，决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念，有其历史的合理性。
20世纪90年代后期，我国经历了较严峻的就业冲击和深刻的劳动力市场改革，中央于21世纪初提出实施积极就业政策，2002年党的十六大报告提出，实行促进就业的长期战略和政策，将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡设为宏观调控的主要目标。我们不妨认为，我国自此形成了“积极就业政策1.0”。这意味着，政府和社会在关于经济增长与就业扩大二者之间关系的认识上实现了一个突破，即经济增长并不自动带来就业扩大，不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。
在2008—2009年应对国际金融危机的过程中，党中央和国务院提出实施更加积极的就业政策，标志着就业政策的优先序得以进一步提升。2012年，党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策。自此开始，政府稳定就业的政策内容更加充实，政策工具也更加丰富，各部门实施就业政策时的协调性也得到进一步改善。因此，可以将这个阶段的就业政策体系称作“积极就业政策2.0”。
2008年国际金融危机以来，中国的劳动力供求格局发生了根本性的变化，二元经济发展阶段上劳动力无限供给的特征正在消失，劳动力短缺现象普遍存在，导致中国经济增长与就业的关系既不同于以往，也与其他国家不同。观察2008—2017年间实际GDP增长率和失业率的数据，可以看到，绝大多数新兴经济体的增长率在2009年都发生大幅跌落，同时失业率骤升，随后增长率与失业率呈逆向变化关系。唯独中国的经济减速相对平缓，失业率也没有显著变化，自2012年以来，中国经济增长率稳定下行，与此同时，失业率始终稳定在低水平上。
怎么理解我国经济增长持续下行与劳动力短缺并存这一现象，两者究竟孰为因孰为果呢？很显然，用经济减速来解释劳动力短缺在逻辑上是讲不通的，唯一的解释是，由于人口结构发生了逆转性变化——劳动年龄人口于2010年从正增长转为负增长，导致劳动力供给减少，使以往支撑高速增长的与人口相关的因素都发生了变化。笔者估算，中国经济潜在增长率在2010年之前的30余年中，大约为年平均10%，在人口红利转折点之后，分别下降到“十二五”时期的年均7.55%和“十三五”时期的年均6.20%。
中央提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”，并把稳就业作为“六稳”之首，有关部门也出台了更加具体而精准的稳就业措施，意味着开启“积极就业政策3.0”的时机已经成熟。特别是，政府已启用城镇调查失业率统计，发布的数据也被证明与其他劳动力市场指标具有一致性。因此，通过对积极就业政策在宏观政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策就可以得到真正落实，如此一来，宏观经济政策终极目标和底线更加清晰、可操作，民生也得到了更好的保障。
2、理论解释：将就业信息纳入宏观政策依据有利于健全宏观经济政策的反周期调节功能
中国经济潜在增长率自2010年以来已显著降低，实际GDP增长速度也相应降低，成为经济发展新常态的特征之一。因此，宏观调控需要区分是潜在增长率下降导致的自然增速下行，还是需求侧冲击导致的周期性经济减速。若仍根据实际经济增速调控宏观经济，不对潜在增长率做出判断，就有可能反应过度。因此，直接观察反映就业状况的指标如调查失业率，看是否发生超出自然失业率之外的周期性失业，是更加科学可靠的判断依据。
在市场经济条件下，经济增长不可避免会发生周期性波动，出于稳定和改善民生的需要，政府需要对增长的波动性进行宏观调控。一般来说，经济增长不是越快越好，而是要看是否符合潜在增长率，而后者是由生产要素供给状况和生产率提高速度决定的。就业状况和价格水平从两端反映经济增长的健康状况，对应的指标分别是失业率和通货膨胀率。宏观经济政策主要就是依据这两个指标，实施旨在反周期的相机调控，以平抑经济增长的波动性。
宏观经济状况与增长速度、失业率和通货膨胀率的关系通常有三种情形，分别要求不同的宏观经济政策取向和力度。第一，当经济增长速度与潜在增长率保持一致的时候，既不会发生周期性失业，通货膨胀率也保持在可接受的水平，经济增长处于合理区间。这时，宏观经济政策应该保持中性。第二，如果经济增长速度超过潜在增长率，则会拉高通货膨胀率以及资产价格，意味着经济过热，宏观经济政策需要从紧。第三，一旦经济增长速度低于潜在增长率，生产要素得不到充分利用，则会出现周期性失业现象，也意味着经济遇冷，宏观经济政策需要转向宽松，必要时还要加大刺激力度。
为了强调保障民生的重要性，在中央文件及各种重要的政策表述中，一直都把确立和实现就业目标作为一项民生保障的要求归入社会政策的范畴。这样做，使得就业的重要性在政策表达中得到最高的体现，就业政策的优先地位相应得到保障，也便于考核各级地方政府的相关工作，起到了稳民生、惠民生的积极作用。然而，如果不能把就业政策纳入宏观经济政策层面，特别是货币政策的运用方向及出台时机未能把劳动力市场信号作为依据，就会导致稳就业措施在宏观调控政策工具箱中的位置不恰当，在实施中与货币政策和财政政策衔接不够紧密，就业目标的优先序也容易在实施中被忽略，有时甚至被保增长的要求所代替。
在市场经济条件下，反映劳动力市场状况的指标如失业率，是宏观经济的充分信息指标和宏观调控政策的实施依据。长期以来，统计部门公布的这类指标是城镇登记失业率，由于这个指标统计的范围较小，对劳动力市场状况的反映既不甚敏感也不够全面，十分有限的波动性使其难以作为宏观经济政策的依据，所以一直以来，调控部门主要还是依据通货膨胀率和GDP增速来判断宏观经济。也就是说，有关就业状况的信息没有直接进入宏观调控决策的考虑，导致宏观经济政策的不完善。为了进一步说明这个问题，我们可以从三个角度，认识以城镇调查失业率作为宏观经济调控依据的意义。
第一，通过稳就业实现稳民生，是比稳增长更优先的目标，是以人民为中心的发展思想在宏观经济调控中的更直接体现。虽然失业率与通货膨胀率之间存在着如菲利普斯曲线所表示的替代性关系，政策需要在两者之间取得尽可能合意的平衡，然而也有研究表明，高失业率对人民总体幸福感的伤害比高通胀率高一倍。因此，在宏观经济政策中给予就业更高的权重，对于保障民生具有事半功倍的功效。
第二，在潜在增长率稳定不变的情况下，经济增长速度与就业扩大之间有一个相对稳定的数量关系，被称为增长的就业弹性。然而，一旦潜在增长率发生变化，就业弹性也会改变，就难以由先验的增长速度判断是否充分就业。例如，如果潜在增长率是9%而实际增长率只有7%，就意味着存在增长缺口，增长速度不足以实现充分就业，这时就需要实施刺激性宏观政策。而如果潜在增长率下降到7%并且实际增长率也达到了7%，则不存在增长缺口，就是充分就业的增长，因而无须实施刺激性政策。因此，将就业信息纳入宏观政策依据，可以实现宏观经济政策的升级。
如前所述，随着长期以来支撑经济高速增长的人口红利的消失，中国经济潜在增长率在进入本世纪第二个十年以来已显著降低，实际GDP增长速度也相应降低，成为经济发展新常态的特征之一。在经济增长减速成为趋势的情况下，需要区分究竟是潜在增长率下降导致的自然增速下行，还是需求侧冲击导致的周期性减速。如果仍如以往，根据实际经济增长速度调控宏观经济，而不对潜在增长率做出判断，就有可能反应过度。直接观察反映就业状况的指标如调查失业率，看是否发生超出自然失业率之外的周期性失业，是更加科学可靠的判断依据。
调查失业率是国际劳工组织推荐并为很多国家采纳的指标，调查口径和方法比较严谨，也便于进行国际比较。我国统计部门经过多年的劳动力市场调查实践，逐渐完善了城镇调查失业率的统计，并于近年开始公布。根据各方面信息的比照和分析，表明这个指标与其他劳动力市场信息具有一致性，也可以得到宏观经济指标的相互印证，因而具备了作为宏观经济调控基本参数的条件。由此也可见，随着把就业优先政策纳入宏观政策层面，积极就业政策进入3.0时代，宏观经济调控政策体系相应得到了升级，功能更加健全和完善。
3、现状分析：如何认识我国当前的就业形势
自然失业率对应的经济增速是能够实现充分就业的增长率，周期性失业率是指岗位不足导致劳动力得不到充分利用情况下的失业水平。我国当前5%的失业水平可以被看作是自然失业率。自然失业率更重要的功能是，在尚未发生周期性失业现象的时候，宏观经济政策就要枕戈待旦，以自然失业率为基准点，密切关注劳动力市场动态。一旦实际失业率超过自然失业水平，意味着经济增长偏离潜在增长水平，此时便是宏观经济政策手段刀枪出鞘的时机。
今年的《政府工作报告》中指出，2018年城镇调查失业率为5%左右，实现了比较充分的就业。这个数字表明了什么样的劳动力市场状况呢？我们先来解释一下劳动者的几种劳动力市场状态、失业率的几个构成部分及其性质。
一般来说，潜在的劳动者（如16岁以上劳动年龄人口）分别会处于就业、失业和退出劳动力市场三种状态。其中，劳动者处于失业状态又分别由三种因素造成。第一是结构性因素。虽然这时的劳动力市场上存在着空缺岗位，但是由于寻职者的技能与岗位需求不相适应，劳动者需要经过培训，其能力才能与岗位匹配，其间这些人则处于结构性失业状态。第二是摩擦性因素。同样，在存在着空缺岗位的情况下，由于信息传递不畅通和市场功能的局限，劳动者与岗位之间的衔接也有时间上的迟滞，其间这些人则处于摩擦性失业状态。由于这两种情形下的失业与宏观经济状况没有直接的关系，并且无论何时何地，或多或少总是存在的，因此两者合称为自然失业。第三是周期性因素。即由于宏观经济波动造成实际失业率攀升到自然失业水平之上，就是岗位不足导致劳动力得不到充分利用情况下的周期性失业。
虽然我国城镇调查失业率只是近年来才开始陆续发布，但根据相关数据进行估算，也可以大体了解该指标在20世纪90年代中期以来的变化情况。2000年，城镇调查失业率达到最高点即大约7.6%，随后便逐年降低。2008年以来在经济增长没有大的起伏的情况下，调查失业率始终保持在5%左右。虽然2012年以来经济增长呈现平稳的下行趋势，但由于减速源于伴随经济发展阶段变化出现的潜在增长率降低，因而实际增长率与潜在增长率总体是相符的，没有出现增长缺口。此外，城镇调查失业率在2018年各月份也是围绕5%波动的，因此，5%的失业水平可以被看作是自然失业率。
按照宏观经济学的定义，充分就业状态不是指失业率为零，而是保持在自然失业率水平上，与此对应的经济增长速度即为充分就业的增长率。从部分城市公共就业服务机构采集的岗位供求信息，也可以为当前就业比较充分这个结论提供进一步印证：人力资源和社会保障部门发布的数字显示，截至2018年12月，劳动力市场上的岗位需求数仍然明显大于求职人数，“求人倍率”（即岗位需求数与求职人数之比）达到1.27，为有该数据记录以来的最高水平，而且仍呈现走高的势头。从更直接的观察可见，当前劳动力市场上既存在着普遍的劳动力短缺，也不乏结构性和摩擦性就业困难。
当然，自然失业率并非注定一成不变，而是可以通过完善劳动力市场功能和采用相关促进就业的政策予以降低。不过，自然失业率更重要的功能是，在尚未发生周期性失业现象的时候，宏观经济政策就要枕戈待旦，以自然失业率为基准点，密切关注劳动力市场动态，一旦实际失业率超过自然失业水平，意味着经济增长偏离潜在增长水平，便是宏观经济政策手段刀枪出鞘的时机。
4、实践运用：稳定就业和宏观调控的政策应对
一旦确定当前5%这个失业水平为自然失业率，宏观经济政策以及置于宏观政策层面的积极就业政策，便能够以此为基准加以实施。具体来说，我们应从降低自然失业率、防范和应对周期性失业、完善社会保障制度的托底功能几个方面，有针对性地采用或准备采用相应的政策工具，做到精准对症，以取得稳就业、稳增长和稳民生的效果。
首先，运用积极就业政策应对结构性和摩擦性就业困难，降低自然失业率。在推动全方位对外开放和深化经济体制改革的过程中，各类经营主体将面临更多的来自国内外的市场竞争；在供给侧结构性改革过程中，降低债务率、杠杆率任重道远，处置僵尸企业的力度将加大；在调整经济结构、转变发展方式和转换增长动能中，提高全要素生产率和竞争能力，企业需要经历创造性破坏的洗礼。伴随所有这些变化，都会造成部分劳动者主动或被动离开原就业岗位的情况，因而要经历一个转岗的过程。在离开前一个岗位之后，到找到下一个岗位之前，或者新成长劳动力进入就业市场的时候，他们常常会遇到两类失业或就业困难。
一类情况是，面对下一个可能的就业岗位，转岗劳动者的技能不适应。特别是，中国经济在转向创新驱动的高质量发展过程中，技术和产业结构快速变化，技能与岗位不匹配的现象越来越突出，劳动者容易陷入结构性失业或遭遇结构性就业困难。积极就业政策应该从职业教育和技能培训入手，帮助提高劳动者的人力资本，努力缩短结构性失业的过程。由此延伸出来的一个积极就业政策理念是：教育应该更加着眼于认知能力、非认知能力和学习能力等软技能的培养，使新一代劳动者适应第四次工业革命的新特点和大趋势。
另一类情况是，劳动力市场功能并不总是健全、完备的，因而劳动者在转岗过程中会经历一段摩擦性失业时间，或遭遇摩擦性就业困难。中国劳动力市场发育时间较短，连接劳动力供求双方的市场功能存在缺陷，同时还存在着体制性障碍和就业歧视，因而这类失业现象或就业困难比较普遍。从劳动者的角度来看，寻职能力不强，技能选择范围窄，对新岗位的适应性差，也是产生摩擦性失业的原因。因此，积极就业政策的基本功能，就是推动劳动力市场发育，加强劳动法规的执行力，完善劳动力市场制度，有针对性地加强信息发布和岗位中介等公共就业服务。当前，特别要注重应用现代化信息技术手段，提高劳动力市场效率和匹配度。
其次，适时运用宏观经济政策的反周期调节手段，防范和应对周期性失业。中国发展仍然处于重要战略机遇期，也面临着严峻复杂的形势。在经济基本面长期向好趋势不变的情况下，外部环境有着诸多不确定性。除了反全球化逆流、中美经贸摩擦、全球经济减速等现实的风险之外，还存在着一系列未可预见的风险，都可能酿成黑天鹅事件和灰犀牛事件。一旦来自内部或外部的因素，从供给侧或需求侧冲击中国经济，就有可能把经济增长率拉低到潜在增长率以下，形成较大的增长缺口，相应会出现周期性失业现象，警戒性的信号就是城镇调查失业率显著超过5%。这时就需要运用恰当的货币政策和财政政策手段，进行逆周期调控，使经济增长速度回归潜在增长率，使失业率降回到充分就业水平。
最后，完善社会保障制度的托底功能，确保民生链条正常运转。自然失业与周期性失业并非截然分离的，在周期性失业比较严重的时候，结构性失业和摩擦性失业也会加剧。因此，在运用宏观经济政策应对周期性失业取得总量效果的同时，积极就业政策的实施应该更加精准到位，特别要关注各级各类毕业生、退役军人、农民工和新业态的从业者等群体面临的就业困难。即便如此，仍然会有一些特殊困难人群，会被遗漏在政策手段的覆盖之外，因此需要未雨绸缪，密织一个牢固的社会安全网络，在关键时刻进行最后的兜底保障。
（作者：蔡昉，系中国社会科学院副院长）